Nota informativa
Le informazioni contenute in questo articolo si basano sull'Ordinanza n. 1527/2026 delle Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione (23 gennaio 2026) e sulla nota di commento della Fondazione IFEL. Si tratta di un'evoluzione giurisprudenziale significativa, ma è opportuno verificare l'aggiornamento del proprio regolamento comunale e consultare un professionista per le specifiche applicazioni locali.
Cos'era il Modello 21 e il ruolo di agente contabile
Per comprendere la portata della decisione della Corte di Cassazione, è necessario ricostruire brevemente il quadro normativo precedente.
L'imposta di soggiorno è istituita dall'art. 4 del D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23. Nella formulazione originaria, la norma identificava il turista come soggetto passivo ma non qualificava espressamente il ruolo del gestore della struttura ricettiva. Questo vuoto normativo aveva portato la giurisprudenza — in particolare la Corte dei Conti — a inquadrare il gestore come un agente contabile: un soggetto che maneggiava denaro pubblico per conto dell'ente locale.
Da questa qualificazione derivavano conseguenze rilevanti e spesso sproporzionate per operatori privati:
- Obbligo di resa del conto giudiziale attraverso il Modello 21 (Conto di Gestione), da presentare alla Corte dei Conti entro il 30 gennaio dell'anno successivo
- Possibile responsabilità per danno erariale in caso di omesso versamento
- Soggezione alla giurisdizione contabile della Corte dei Conti, con logiche e procedure proprie della pubblica amministrazione
- Necessità di adempimenti contabili paralleli a quelli tributari, generando il cosiddetto 'doppio binario'
Il Modello 21 — tecnicamente detto "Conto di Gestione" — era il documento contabile che i gestori qualificati come agenti contabili erano tenuti a compilare e trasmettere alla Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti competente per territorio. Il suo contenuto riepilogava le riscossioni dell'imposta, i versamenti effettuati e le eventuali differenze, seguendo uno schema tipicamente riservato ai contabili pubblici.
La svolta del 2020: l'art. 180 del Decreto Rilancio
Il quadro cambia con il Decreto-Legge 19 maggio 2020, n. 34 (Decreto Rilancio), convertito con la Legge 17 luglio 2020, n. 77. L'art. 180, al comma 3, introduce il comma 1-ter all'art. 4 del D.Lgs. 23/2011:
Con questa modifica, il legislatore qualifica espressamente il gestore come responsabile d'imposta: una figura giuridica del diritto tributario, distinta dall'agente contabile. Il responsabile d'imposta è obbligato al versamento dell'imposta verso il Comune, ha diritto di rivalsa sul turista, ed è soggetto alla disciplina tributaria (sanzioni fiscali, giurisdizione tributaria).
Nonostante questa modifica normativa, per alcuni anni è persistita un'incertezza interpretativa: alcune pronunce della Corte dei Conti e alcuni regolamenti comunali continuavano a trattare il gestore come agente contabile, mantenendo in vita l'obbligo di Modello 21. Il conflitto è stato risolto definitivamente nel 2026.
L'Ordinanza n. 1527/2026 delle Sezioni Unite della Cassazione
Con l'Ordinanza n. 1527 del 23 gennaio 2026, le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione hanno risolto definitivamente il conflitto interpretativo. L'ordinanza è stata emessa nell'ambito di un regolamento preventivo di giurisdizione in materia di omesso riversamento dell'imposta di soggiorno, e stabilisce principi applicabili a tutta la materia.
I principi affermati dalle Sezioni Unite sono chiari e vincolanti:
Il rapporto è esclusivamente tributario
L'obbligazione del gestore nei confronti del Comune deriva dal diritto tributario, non dal diritto contabile pubblico. Non si tratta di gestione di denaro pubblico, ma di un debito d'imposta.
Il gestore non è un agente contabile
La qualifica di responsabile d'imposta introdotta dal D.L. 34/2020 esclude quella di agente contabile. Viene meno il presupposto stesso della resa del conto giudiziale.
Nessun obbligo di presentazione del Modello 21
Cadendo la qualifica di agente contabile, non sussiste alcun obbligo di compilare o trasmettere il Modello 21. Non può essere richiesto nessun adempimento contabile verso la Corte dei Conti.
Giurisdizione esclusivamente tributaria
Le controversie relative all'omesso, tardivo o parziale riversamento dell'imposta di soggiorno appartengono alla giurisdizione del giudice tributario, non della Corte dei Conti.
Nessun danno erariale configurabile
Poiché il gestore non è un agente contabile, non è configurabile una responsabilità per danno erariale. Le conseguenze dell'inadempimento sono sanzioni tributarie, non contabili.
Fonte
Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Ordinanza n. 1527 del 23 gennaio 2026. Nota di commento: Fondazione IFEL, "Imposta di soggiorno: nota di commento all'ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione", 9 febbraio 2026.
Conseguenze pratiche per le strutture ricettive
Cosa non è più necessario fare
- Compilare e trasmettere il Modello 21 (Conto di Gestione) alla Corte dei Conti
- Rispettare la scadenza del 30 gennaio per la resa del conto giudiziale
- Temere responsabilità di natura erariale (riservata ai soggetti pubblici)
- Confrontarsi con la giurisdizione contabile in caso di contestazioni
Cosa rimane obbligatorio
- Presentare la dichiarazione annuale dell'imposta di soggiorno entro il 30 giugno dell'anno successivo all'anno di imposta
- Versare l'imposta al Comune nei termini e con le modalità previste dal regolamento comunale
- Riscuotere correttamente l'imposta dagli ospiti non esenti
- Gestire e documentare le esenzioni applicate
- Conservare la documentazione relativa a riscossioni e versamenti
- Rispettare gli obblighi previsti dal regolamento comunale, che potrebbe richiedere ulteriori adempimenti specifici
Conseguenze pratiche per i Comuni
Per i Comuni, l'ordinanza della Cassazione comporta alcune azioni necessarie:
- Verificare se il regolamento comunale prevede ancora formalmente l'obbligo di presentazione del Modello 21 e, in caso positivo, procedere alla sua revisione
- Aggiornare le procedure di controllo: le verifiche sull'imposta di soggiorno avvengono ora nell'ambito tributario, con strumenti del diritto fiscale
- Ricorrere al giudice tributario per le controversie relative all'omesso o tardivo versamento, non alla Corte dei Conti
- Applicare sanzioni tributarie in caso di inadempimento, secondo la disciplina fiscale vigente
La Fondazione IFEL ha pubblicato una nota di commento all'ordinanza specificatamente indirizzata ai Comuni, evidenziando le principali ricadute operative e la necessità di adeguamenti regolamentari.
Domande frequenti
Il Modello 21 è definitivamente abolito per tutti i Comuni italiani?
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Ordinanza n. 1527/2026) hanno chiarito che, a seguito della qualificazione del gestore come responsabile d'imposta (art. 180 D.L. 34/2020), viene meno il presupposto per la resa del conto giudiziale tramite Modello 21. Tuttavia, l'eliminazione dell'obbligo non è sancita da una norma primaria esplicita: deriva da un'interpretazione giurisprudenziale, seppure vincolante in quanto proveniente dalle Sezioni Unite. Ogni Comune dovrebbe verificare se il proprio regolamento richiede ancora formalmente tale adempimento e, in caso, adeguarlo.
Quali obblighi restano in capo al gestore della struttura ricettiva?
Restano pienamente vigenti: la dichiarazione annuale dell'imposta di soggiorno (generalmente entro il 30 giugno dell'anno successivo), il versamento dell'imposta nei termini stabiliti dal regolamento comunale, la corretta gestione delle esenzioni e la conservazione della documentazione. In caso di inadempimento, si applicano sanzioni di natura tributaria.
Cosa deve fare un Comune a seguito dell'ordinanza della Cassazione?
La Fondazione IFEL (Istituto per la Finanza e l'Economia Locale), nella sua nota di commento all'ordinanza, ha segnalato la necessità di adeguamenti regolamentari da parte dei Comuni, in particolare per rimuovere eventuali previsioni che ancora richiedessero la presentazione del Modello 21 e per aggiornare le procedure di controllo e recupero dei crediti.
Cosa si intende per 'responsabile d'imposta'?
Il responsabile d'imposta è il soggetto che, per disposizione di legge, è obbligato al pagamento dell'imposta insieme al soggetto passivo (il turista), con diritto di rivalsa su quest'ultimo. A differenza dell'agente contabile, il responsabile d'imposta opera in un ambito esclusivamente tributario: i rapporti con il Comune sono regolati dal diritto fiscale, non dal diritto contabile pubblico.
Quali controversie sono di competenza del giudice tributario?
Secondo le Sezioni Unite, tutte le controversie relative all'omesso, tardivo o parziale versamento dell'imposta di soggiorno rientrano nella giurisdizione del giudice tributario. La Corte dei Conti non ha più giurisdizione su queste materie, poiché il gestore non è più un agente contabile soggetto alla responsabilità erariale.
